王守清，王盈盈. 2017年中國PPP會出現(xiàn)“五化”趨勢.中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)，2017年1月11日B6版

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2017年，中國PPP會出現(xiàn)“五化”趨勢

王盈盈

（清華大學(xué)PPP研究中心高級研究助理）

王守清

（清華大學(xué)PPP研究中心首席專家、恒隆房地產(chǎn)研究中心PPP研究室主任）

一、引言

2016年末撰文“中國PPP發(fā)展這三年”，從政府、投資人、金融機(jī)構(gòu)、承包單位、第三方機(jī)構(gòu)和社會公眾6個(gè)干系人的視角進(jìn)行了一些回顧小結(jié)。眼前在2017公歷年已來、2017農(nóng)歷年將至的時(shí)段里，PPP領(lǐng)域很多人對PPP的熱情不減反增，很多論壇、研討會、社交媒體中都在議論2017年的中國PPP何去何從。這是一個(gè)可具體到細(xì)微、又可抽象到哲思的問題，本文正是在這樣的感觸下應(yīng)運(yùn)而生。

對于過去的事情，前文以“煮酒論英雄”的方式分析PPP各個(gè)干系人都做了什么，而對于未來的事情，本文擬用“把酒話桑麻”的方式暢想未來形成的PPP客觀世界將會是什么樣，擬從宏觀環(huán)境、中觀規(guī)制、微觀項(xiàng)目三個(gè)層面展望2017年的PPP。

簡而言之一句話，筆者預(yù)計(jì)2017年的中國PPP將出現(xiàn)“五化”趨勢：法制化、國際化、信息化、成熟化、兩極化。

二、2017年P(guān)PP展望

2017年的“五化”趨勢將適度延伸到未來，這取決于實(shí)踐結(jié)果，下文提出的“五化”趨勢可以用這樣一張圖表示2017的PPP。

2.1法制化

各國的PPP之路都是從一堆失敗的教訓(xùn)和經(jīng)歷中走來，經(jīng)過了一系列政策引導(dǎo)、示范項(xiàng)目探路、百家爭辯之后，開始走向法制、系統(tǒng)評估、合理投資等理性局面。2017年中國政府會繼續(xù)關(guān)注PPP相關(guān)法規(guī)政策完善，特別是PPP法制化落地。目前，基本達(dá)成的共識是，PPP立法很重要，但不可能一步到位，而是先條例后立法的分階段方式實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，PPP法也不是萬能的，PPP法要起作用，仍然需要多層級多部門之間的共同理解和相互協(xié)調(diào)，真正體現(xiàn)政企雙方平等、契約精神和爭議解決機(jī)制等配套制度的建設(shè)。以下三點(diǎn)將是PPP立法中的主要焦點(diǎn)：

（1）PPP雙軌制之爭

這是PPP立法的老問題之一，也就是政府和社會資本合作（PPP）、特許經(jīng)營等名稱之爭，而折射出的背后本質(zhì)仍舊是關(guān)于部委的權(quán)責(zé)劃分問題。

（2）PPP公私法之辨

這是另一個(gè)重要的老話題，是PPP立法時(shí)需要著重考慮并解決的，也就是PPP合同到底屬于公法（行政訴訟法）還是私法（民商法）？目前我國的相關(guān)政策和判例等指向PPP合同為公法的趨勢更明顯，但業(yè)界對PPP合同納入私法的呼聲則更高，目前比較大的共識是“一分為二”，估計(jì)這將是最終結(jié)果，關(guān)鍵是如何“分”及“分”到哪個(gè)地方，這個(gè)議題的結(jié)果值得期待。

（3）PPP產(chǎn)權(quán)確立之考

雖然社會資本和金融機(jī)構(gòu)等對PPP項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)歸屬問題的傾向性很明顯，但仍是政府和理論界思考的核心，畢竟涉及公共產(chǎn)品。而且，由于我國有特色的政治和經(jīng)濟(jì)體制決定了我國對于這一問題的分析和研究沒有成熟的國外理論可直接套用，因此，對這一問題的關(guān)注，相信很多人是內(nèi)心在默念，表面卻故作鎮(zhèn)定。

2.2國際化

（1）走出去

隨著中國近幾年提“一帶一路”戰(zhàn)略以及我國國際工程承包及勞務(wù)輸出的數(shù)十年積累，2017年以央企為代表的企業(yè)投資海外PPP項(xiàng)目將會越來越多，當(dāng)然，相比于國內(nèi)，會理性很多。這一現(xiàn)象的后面可能是由于三大值得提前準(zhǔn)備的要求：一是傳統(tǒng)施工企業(yè)縱向或橫向一體化的轉(zhuǎn)型升級要求；二是英語、法語、西班牙語等國際語言的武裝升級要求；三是FIDIC（國際咨詢工程師聯(lián)合會）、TPP（跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議）等國際慣例的熟練應(yīng)用要求。

（2）引進(jìn)來

在90年代我國4大經(jīng)濟(jì)特區(qū)試點(diǎn)和引導(dǎo)FDI（對外直接投資）政策出臺之時(shí)，大量的國外投資者有興趣參與我國的PPP項(xiàng)目，并在市場競爭中取得了不小成績。然而，這三年來的PPP推廣，更像是政策性的引導(dǎo)和政府轉(zhuǎn)型的方式，使得大量的外資跟民資一樣被排除在外。無心插柳柳成蔭，政府無意之中建立起的屏障可能最終也會束縛了自己的拳腳，如果民資和外資仍舊很難參與PPP項(xiàng)目（當(dāng)然他們也有自身的問題），可以預(yù)見未來的PPP項(xiàng)目的效率提高可能有限，也難實(shí)現(xiàn)各種包括技術(shù)和管理等的創(chuàng)新，從而喪失了長遠(yuǎn)的解決就業(yè)、可持續(xù)減貧和提高效率的可能性。有鑒于此，2017年政府會積極鼓勵(lì)民資和外資，2016年第四季度的有關(guān)政策出臺就是跡象。

2.3信息化

（1）公眾參與的前奏——信息公開

財(cái)政部牽頭建立了兩年的PPP項(xiàng)目平臺已初具規(guī)模，而且PPP項(xiàng)目信息公開管理辦法（征求意見稿）也已發(fā)布，如果如期正式出臺，PPP項(xiàng)目相關(guān)的各種信息將公布，對于公眾參與PPP項(xiàng)目的決策和監(jiān)督打下了扎實(shí)的基礎(chǔ)。

（2）實(shí)證分析的幫手——大數(shù)據(jù)論

隨著國家戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢下，大數(shù)據(jù)分析已為各行各業(yè)所開始應(yīng)用，PPP領(lǐng)域也不例外。利用爬蟲軟件等將網(wǎng)站上的公開信息抓取下來，并建立數(shù)據(jù)庫后進(jìn)行實(shí)證分析，已成為一種潮流。因此，2017年伴隨著大數(shù)據(jù)應(yīng)用和PPP信息進(jìn)一步公開（加上國家發(fā)展改革委也在積極建立PPP項(xiàng)目庫），學(xué)術(shù)界的研究和實(shí)務(wù)界的決策將越來越依賴于大數(shù)據(jù)分析的結(jié)果，也對研究和決策分析者提出了更高的模型構(gòu)建、理論體系梳理要求。

（3）專業(yè)升級的利器——模板軟件

業(yè)界流傳著一句話：“2016年的PPP咨詢服務(wù)從藍(lán)海時(shí)代變成了一片紅?！?，PPP的咨詢服務(wù)越來越顯現(xiàn)出其綜合性和復(fù)雜性，需要用到財(cái)務(wù)、法務(wù)、金融、稅務(wù)、項(xiàng)目管理、行業(yè)技術(shù)、規(guī)劃等幾乎各個(gè)領(lǐng)域的知識點(diǎn)，對于人才的復(fù)合性要求也越來越高。當(dāng)然，目前復(fù)合型人才缺乏的背后，仍舊有我國對于知識和第三方機(jī)構(gòu)生存環(huán)境的重視不夠和咨詢機(jī)構(gòu)不夠?qū)I(yè)等問題，當(dāng)然也反映出相關(guān)人士對PPP的認(rèn)識越來越深入的好現(xiàn)象。為了讓一部分咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)能更集中精力解決PPP中的棘手問題，預(yù)計(jì)2017年會有上心的軟件公司將PPP中一些成熟的要點(diǎn)模板化，就好比買房貸款，簽署的幾十份文件均是銀行系統(tǒng)經(jīng)過多年摸索并結(jié)合國際慣例形成的約定俗成的內(nèi)容。

2.4成熟化

（1）交易結(jié)構(gòu)內(nèi)核已成共識

三年下來，針對PPP項(xiàng)目實(shí)施方案和交易結(jié)構(gòu)中的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、移交等組合形成的投資結(jié)構(gòu)、資本金制度要求下的股權(quán)和債務(wù)資金等形成的融資結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成基本共識，對應(yīng)的操作流程、方案文本、合同體系等內(nèi)容也已有基本模式。2017年在進(jìn)一步成熟化的基礎(chǔ)上，等待著更多項(xiàng)目落地的檢驗(yàn)和完善。

同時(shí)，中央與地方的監(jiān)管政策和體系也會在2017年繼續(xù)完善，例如，財(cái)政部于2016年12月20日印發(fā)了關(guān)于《財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處實(shí)施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法》（財(cái)預(yù)[2016]175號）文件。

（2）交易結(jié)構(gòu)邊界將成焦點(diǎn)

以下與交易結(jié)構(gòu)邊界相關(guān)的要點(diǎn)將會成為2017年探討熱點(diǎn)：

一是以資產(chǎn)證券化（ABS）等方式實(shí)現(xiàn)的進(jìn)入和退出機(jī)制；

二是圍繞將來出現(xiàn)各種糾紛情況時(shí)需應(yīng)用的爭議解決機(jī)制；

三是與真正實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資掛鉤的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評估體系建立和金融機(jī)構(gòu)風(fēng)控體系的變化；

四是與未來項(xiàng)目收益掛鉤的績效指標(biāo)體系建立，以及其中對于建設(shè)期金額掛鉤比例的確定；

五是老大難問題，即“地方政府不守信用的話，到底該怎么辦？”預(yù)計(jì)2017年會繼續(xù)針對地方政府增信等信用體系健全方式進(jìn)行探索，中共中央和國務(wù)院2016年11月4日發(fā)布的“關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見”和最高人民法院2016年11月28日發(fā)布的“關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用切實(shí)加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)的意見”等就是跡象。筆者估計(jì)，地方政府融資平臺也會暗中幫助地方政府，雖然不會在明處明確認(rèn)可，畢竟二者關(guān)系密切。

（3）金融機(jī)構(gòu)將改變傳統(tǒng)角色

近日，國家發(fā)展改革委和中國證監(jiān)會聯(lián)合公布了《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》，因此，相關(guān)投資者和金融機(jī)構(gòu)2017年必將積極探索PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)證券化，但因ABS對PPP項(xiàng)目有4個(gè)條件，故從中長期而言，該文對多元化PPP融資渠道、發(fā)展二級金融市場有好處，但就2017年而言，不會有太多項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)ABS。

另外一個(gè)與金融機(jī)構(gòu)相關(guān)的趨勢是，由于宏觀經(jīng)濟(jì)形勢不好，過去躺著掙錢的日子大不如前，加上政府政策的放寬，PPP的投資主體會呈現(xiàn)多元化，改變過去“工程企業(yè)+基金”主導(dǎo)PPP投資的做法，金融機(jī)構(gòu)除了參股和放貸，也會開始探索像西方國家一樣去主導(dǎo)PPP投資并承擔(dān)一些風(fēng)險(xiǎn)，2016年金融機(jī)構(gòu)中標(biāo)貴陽地鐵和杭紹臺高鐵等重大PPP項(xiàng)目就是一個(gè)跡象。

2.5兩極化

由于篇幅所限，本文探討的兩極化沒法考慮行業(yè)差異（這需要單獨(dú)再寫一篇），只能籠統(tǒng)地指項(xiàng)目本身由于前期PPP方案策劃的周全性和合同的執(zhí)行性，導(dǎo)致后續(xù)出現(xiàn)的抑或順利執(zhí)行，抑或出現(xiàn)糾紛甚至需要爭議解決。

（1）順利進(jìn)行、成為示范

以財(cái)政部推出的三批近800個(gè)示范項(xiàng)目為代表，2017年仍舊會看見優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目順利進(jìn)行，當(dāng)然也會出現(xiàn)坎坷。不過現(xiàn)在要下定論，判定項(xiàng)目是否成功，還為時(shí)尚早，就像常說的，“PPP不是一場婚禮，而是一樁婚姻”，得過一段日子才知道。

（2）出現(xiàn)糾紛、中途夭折

地方政府方面，對PPP推廣不積極的地方政府(多數(shù)是有錢的一線城市)依舊不積極，對PPP推廣較積極的地方政府中則有些已接近甚至達(dá)到一般公共開支10%的財(cái)政承受力上限，加上過去兩三年已落地項(xiàng)目很多開始進(jìn)入運(yùn)營期，有些問題會逐步顯現(xiàn)。2017年，一些律師和咨詢機(jī)構(gòu)將會開始參與過去不規(guī)范或合同不完善PPP項(xiàng)目的爭議解決，個(gè)別項(xiàng)目甚至?xí)崆柏舱?，還有一些項(xiàng)目即使簽訂了合同，也可能難以落地。

（3）探索新地、政策先行

2016年特別是下半年以來，國家發(fā)展改革委或財(cái)政部與各部委聯(lián)合發(fā)布行業(yè)PPP政策的現(xiàn)象越來越多，如國家發(fā)展改革委和交通運(yùn)輸部剛剛聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好收費(fèi)公路政府和社會資本合作項(xiàng)目前期工作的通知》（發(fā)改辦基礎(chǔ)[2016]2851號），國家發(fā)展改革委和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2016]2574號），國家發(fā)展改革委和國家旅游局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于實(shí)施旅游休閑重大工程的通知》（發(fā)改社會[2016]2550號），住建部、國家發(fā)展改革委、國土資源部和環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市生活垃圾焚燒處理工作的意見》（建成[2016]227號）等等，這些領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目會在2017年被更多地關(guān)注和論證，進(jìn)展順利的項(xiàng)目也會在2017年落地。

三、結(jié)語

以上“五化”趨勢是趕在年關(guān)對2017年P(guān)PP發(fā)展的展望，其最終實(shí)現(xiàn)的程度還取決于以后的各干系人包括政府各層級各部門的配合，因此，“五化”趨勢也包含對更遠(yuǎn)未來我國PPP的發(fā)展。就像筆者常提到的“PPP婚姻論”，在漫長的婚姻里，快樂與痛苦、和諧與爭吵都會存在；PPP不是詩詞歌賦琴棋書畫，而是柴米油鹽醬醋茶糖。讓我們少一些過高期望、多一些平常心去看待PPP，不忘初心，為共同打造健康可持續(xù)的PPP事業(yè)而共同努力。