2017年1月19日下午，北京市律師協(xié)會會議室。

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主持人(鄭春賢)：剛才周主任表示在目前中國PPP項目既要抓民間資本介入，又要規(guī)范法律問題的兩難困境下，由一個律師機構(gòu)或者一個民營的機構(gòu)來推動這項事情的發(fā)展具有重大的意義。同時周主任從自身角度對中國的PPP乃至世界的PPP問題發(fā)表了重要的講話，其中也看出周主任對中國的PPP以及中國的律師是充滿了感情，也對我們律師隊伍提出了希望，讓我們再次感謝周主任。

第二位專家有請清華大學(xué)教授，清華大學(xué)PPP研究中心首席專家，中國PPP法起草小組核心成員王守清教授，有請。

王守清：謝謝各位，先糾正一個事情，我的頭銜第三個不要用了，如果要用，就說具體點《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》（征求意見稿）核心起草成員。我很高興參加這個會議，為什么，一是因為過去我一直說，在PPP領(lǐng)域真正中立的可能只有三種人，一是學(xué)者，二是律師，三是咨詢。經(jīng)過這一輪力推PPP，我發(fā)現(xiàn)只有不做咨詢的學(xué)者才是真正中立的；做咨詢的律師也是基本中立的。律師的主要作用，第一是保證PPP交易合規(guī)，符合各種法規(guī)政策，這是合格PPP律師的底線；第二是盡量體現(xiàn)公平，因為所有的風(fēng)險都靠合同，律師在做最后的把關(guān)，這是專業(yè)性；第三還要考慮點情懷，考慮可持續(xù)性和導(dǎo)向性，因此，律師不僅在項目前期把關(guān)合同，還應(yīng)在后期幫助監(jiān)管和履約，同時去影響甚至引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展，這是好律師應(yīng)追求的。

   今天12個專家的12個題目非常好，但是課題組長薛律師給的時間太少了，一人8分鐘，每個人的問題談的都非常具體，談解決方案的時候我也想知道律師的看法是什么，但因時間不夠沒有講透。

   因為時間有限，我只能挑一些我覺得重要的做一些回應(yīng)，2014年我參與特許經(jīng)營立法，過去幾年也參與了很多部委相關(guān)的研討，有些可能是今天律師在研討過程中不太了解的。

   第一個是社會資本發(fā)起PPP項目，立法的時候?qū)ｉT討論過這個問題，在征求意見稿里面有寫基本原則，后來沒有公布：企業(yè)可以主動發(fā)起，這個發(fā)起是兩方面的，一個是項目發(fā)起，這個項目要做，政府沒想到你想到了；第二你建議做項目的方案是什么，這個也算發(fā)起。但是發(fā)起后并不是政府一定要接受，如果政府沒有接受，企業(yè)白發(fā)起了。如果政府接受了，并不是說發(fā)起企業(yè)就中標，還必須按照法律法規(guī)走招投標程序，但政府會給補償，補償方式當初定了三條，第一就是看你做這些發(fā)起的事情花了多少錢，政府給你補償大部分（不是全部）成本。第二就是給你同等條件下的優(yōu)先中標，剛才高磊也提到過。第三就是老外叫的“瑞士挑戰(zhàn)法”，意思是政府接受了你的發(fā)起，并不是說你中標，但會給你最后一個機會，例如，按你發(fā)起的方案招投標，如果你報的價是100億，其他競爭者報價90億，政府問你90億干不干，如果干，項目就歸你了，如果你不干，那是那家公司中標，而你可能沒有任何補償。

   第二個是投資者跟政府簽個框架協(xié)議的事也可以告訴大家，上周日和本周一，我參加了發(fā)改委PPP示范項目評選（結(jié)果公布可能是今年年中或下半年），很多項目涉及這個問題。經(jīng)過評審專家研討，共識是，只要同時符合下列條件的項目都沒入選：1）競爭性磋商的，2）工程公司中標的，3）政府支付為主的，4）支付與績效關(guān)聯(lián)不大的。這幾條不是評判項目合規(guī)不合規(guī)，只是評判項目的導(dǎo)向性好不好，因為現(xiàn)實中這種項目太多了，多數(shù)的央企國企在地方上跟政府都是用這種方式先拿項目再補程序的，故作為律師要注意。平時講課我也講，可以打擦邊球，但是你要有對將來有個判斷，可以打現(xiàn)在是擦邊球，將來會合法的，不要去打現(xiàn)在是擦邊球，將來會被清理整頓的，這就要求律師不能光學(xué)國內(nèi)的，一定要學(xué)理論，理論就是全世界所有的經(jīng)驗教訓(xùn)的提煉，也要看國際多邊機構(gòu)的東西，這樣可以了解趨勢。不能光看我國現(xiàn)在這一步，還要知道將來怎么發(fā)展。

   第三是主體問題。首先是投資者，這是中國和國外最大的區(qū)別。，因為西方國家PPP中的第二個就是私，而中國這幾年都是央企國企在主導(dǎo)，雖然鼓勵民企，但現(xiàn)在做PPP的民企有兩大特點，第一是上市公司，用的別人的錢，可能他做PPP的目的更多的是為了把股價往上炒。第二是有的民營企業(yè)確實很厲害，真有央企國企不具備的優(yōu)勢。如央企國企主要是做重資產(chǎn)項目，民企主要是做輕資產(chǎn)，但運營要求特別高的，像污水處理、垃圾處理。像地鐵、綜合管廊民企現(xiàn)在想做也難，當然個別特大民企是有可能的。所以公和私是目前我國一個頭疼的問題。立法時討論了這個問題，在中國如果不讓央企國企做PPP，顯然不符合中國國情，但是如果不對央企和國企增加限制，就會出現(xiàn)我們今天的結(jié)果。財政部雖然對國企央企有限制，但是限制不夠。央企國企用的是老百姓的錢；而且央企國企很難倒閉（只能被其它央企國企合并）的，即使倒閉，也是老百姓的錢；加上對高管任期內(nèi)的評估，就可能會造成為拿短期業(yè)績而惡性競爭，但不太考慮長期。然后是政府的主體，征求意見稿沒有公布之前一直用的是“縣級”，公布后是“各級”，但要注意內(nèi)涵：該政府有沒有獨立財政權(quán)，如果需要政府支付或補貼，又涉及有沒有人大的問題；還有政府的信用的問題，級別越低信用越差。你到村里鎮(zhèn)里試一試做PPP？第三是政府主體的合規(guī)性，財政部和發(fā)改委的文件說必須是政府部門或者政府指定的事業(yè)單位，而城投公司平臺公司也是企業(yè)法人，跟投資者是一樣的，可能就有合規(guī)性問題，但是現(xiàn)實中就有這么做的，也拿到了政府授權(quán)，值得你們律師研究。2015年京投獲得北京市政府ABO，大家還在討論是不是PPP。其實不用討論了，就是類似于父親讓兒子去經(jīng)營一個商鋪，兒子做不下去了，父親能不管么？今天上午還有人微博里問我一個問題：國家電網(wǎng)到底是第一個P還是第二個P，我只能這么回答，因為國家電網(wǎng)是壟斷的，如果搞一個獨立的電廠場（IPP），國家電網(wǎng)代表政府是購電方，則是第一個P。國家電網(wǎng)也可以去投資電廠，它就是第二個P。這些細節(jié)其實就是概念理解和邏輯的問題，所以我經(jīng)常跟律師說，雖然我不是律師，但是因為對國內(nèi)外PPP理論和現(xiàn)實了解非常透，有時候可以預(yù)期中央下一個文件會寫什么，當然，這有吹牛的成分，呵呵。另外，中央出一個文件，我大概瀏覽一遍我就記住要點，能跟企業(yè)說，當然，我也跟他們說，細節(jié)去找律師，我一直提醒他們，不要舍不得花錢請律師，特別是不懂第一第二個項目，懂行的律師是非常專業(yè)的，而且關(guān)注細節(jié)。順便提一下，中國還有個文化是事前不舍得花前找律師，事后舍得花錢，所以你們說將來三年五年會有大量的問題，的確。去年就有律師告訴我開始幫企業(yè)打PPP官司掙錢了。也有律師問我，第一輪PPP熱潮我沒有關(guān)注，沒有掙到錢，我還有沒有機會？我說有機會，你可以掙第二輪的錢。剛才在休息室我也說了，過去三年P(guān)PP有點過火，蘿卜快了不洗泥，很多做得不規(guī)范、合同簽得不好，雖然2016年好了很多，但過幾年的確會開始有履約爭議問題，需要律師幫忙解決。特別是很多小地方（其實也有些大城市），很多官員對PPP的理解是錯誤的，至少與中央意圖差距很遠。一個例子是某大城市一個國企在另一個大城市中標一個PPP大項目，應(yīng)該是該國企做業(yè)主成立項目公司管項目，但是因為合同中沒談那么細，政府原來成立的指揮部200人，什么都想管，那個國企老總看著我苦笑，這個項目變成兩個業(yè)主了。但研討時，地方政府官員頂了我一句話，他說如果按照你說的這種政府主要關(guān)注結(jié)果，不用太多干涉過程，那我這200人喝西北風(fēng)?。课乙灿X得他說的也有道理，要考慮現(xiàn)實，但從長遠看，會慢慢改變的。因為政府是買產(chǎn)品和服務(wù)，不是買設(shè)施，而投資和貸款是企業(yè)出的，只要合同規(guī)范、政府和社會監(jiān)管產(chǎn)品/服務(wù)/價格等到位，企業(yè)也不敢亂來，剛才也有律師提到這個問題。這些疑慮其實就是地方?jīng)]有理解PPP精髓，也沒有理解PPP中央戰(zhàn)略，管理體制改革、發(fā)揮市場力量、提高效率等，逐步發(fā)展成小政府大社會。這就是為什么中央說，PPP是一個國家層面的治理，而以前大家更多是理解成項目層面的治理、行業(yè)層面的治理。因此，大家要有戰(zhàn)略意識，戰(zhàn)略PPP非常很火，但要理性，今年就會更理性，理性的律師提供的服務(wù)就是理性的。如果你做的不好，名聲就毀掉了。特別是去年財政部搞的PPP信息公開管理辦法征求意見稿，已經(jīng)研討兩輪了，如果公開了，以后相關(guān)信息都公開，大家更得注意規(guī)范。這個文件只強調(diào)兩樣?xùn)|西不公布，一個是涉及到企業(yè)的專利，二是涉及到國家安全。

第四是爭議問題。如果政府違約，企業(yè)怎么辦？我同意可以增加一種可能更有效且有效率的方式，即仲裁，所以上海仲裁委也在推動這件事情。12月2號在廈門的建筑高峰會上我也講這個事，剛才也有人提到有點像FIDIC一樣，發(fā)現(xiàn)建筑業(yè)爭議打官司成本太高、時間太長，可能對任何一方都是災(zāi)難。采用仲裁方式比較好，甲方負責(zé)找一個，乙方負責(zé)找一個，不需要跟對方商量，但是第三個人任何一方都可以提出，但是對方必須同意，由這三個人做出一個爭議或仲裁的結(jié)果。這個在PPP爭議中可以借鑒，但PPP項目復(fù)雜，如果三個人不行那就多加幾個人，比如說多加一個政府的，多加一個企業(yè)的，因為涉及到金融多加一個金融的，六個人不是單數(shù)，則再加一個學(xué)術(shù)或技術(shù)或財務(wù)的。因此，搞仲裁的張鵬等就真的一直有飯吃了，我們可以大家一起推動。

其實我再講一兩個小時也行，還是控制時間，不多說了。先回答趙亞春的問題，我曾經(jīng)說過，真正靠智力吃飯的人是律師、學(xué)者、咨詢等，但定價不是靠時間和工作量，而是不可替代性。你想做到全國的不可替代性很難，但是首先第一步我做到比如說盈科北京事務(wù)所在PPP方面具有不可替代性，你就有地位定價了；或者做到在軌道PPP方面具有不可替代性，基本上這個價格就是你定了。這就是我們奮斗的目標。其他方面我不懂，但吹個牛，學(xué)術(shù)界講PPP培訓(xùn)課，我過去二十多年就一直在努力，爭取不可替代性，我就這個價，你愿意，我就去，你不愿意，我不不去，正好年紀大了，我也想保重身體，呵呵。

回答魏律師的第一個問題。采購時沒有批復(fù)預(yù)算就兩標并一標，就目前的法律法規(guī)政策，如果說違法又有點問題，但是2016年發(fā)改委和財政部的32號文出來以后，還有財政部的47號文基本上明確了，規(guī)劃、可研獲準、項目立項后才考慮是否PPP，因此，至少在6+1類傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施，作為律師必須嚴格盡量按照這要求走。另外，如果沒有可研、沒有初步設(shè)計、沒有預(yù)算，就沒有參數(shù)，你沒有參數(shù)怎么去做物有所值評價和財政承受力評估？這是常識和邏輯的問題，如果你作為律師了解這個邏輯，可以有兩個層面的追求，因為有的客戶就是這么刁鉆，就要這么干，你只能告訴他合規(guī)性要求，決定權(quán)在他，這樣就體現(xiàn)律師的水平不是太低，即使公布之后也不會被罵。但是如果想做更好的律師，要提高一級，跟他講道理，跟他解釋為什么不能這么做，也許當時他還是不接受你的看法，或者接受了但心里不痛快，但以后他還是會覺得你水平高，你看的長遠。上述也就算間接回答你的問題了，沒有批復(fù)預(yù)算，兩標并一標最好不要去干。

第二個問題，補貼是給社會資本還是補貼給項目公司。如果你懂財務(wù)，那么兩種方式，目前的法規(guī)政策沒有說不可以，也沒有說必須用哪一種，你主要應(yīng)考慮采用什么樣的財務(wù)模型，兩種都可以，比較各種財務(wù)模型后把優(yōu)缺點告訴地方政府，由地方政府去決定，主要是涉及交稅多少。有時補貼的錢來自于中央或省里，他們對資金使用有規(guī)定，不能直接補貼給社會資本，只能補貼給政府。還可以考慮第三種模型，這個項目算下來能收回多少錢，要補的那塊切出來，例如，一個項目100億，投資者30年運營能收回30億，那70億就是政府補貼，那就當成是30億的項目去做。地鐵四號線就是這樣的思路，因為調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地鐵運營就只能收回30%，那么把項目分成A和B兩部分，A部分那用傳統(tǒng)模式，B部分做PPP。明白這些東西之后馬上就能提出創(chuàng)造性的做法。實際上我沒有直接回答你的問題，但是你現(xiàn)在英國知道我說的思路是什么。

第三個問題是資產(chǎn)證券化會不會增進促進PPP更規(guī)范，更具有流動性，這是肯定的，但是我對中國目前的金融體系沒有很強的信心，對中國的金融監(jiān)管體系也沒有很強信心。這次PPP資產(chǎn)證券化政策出來以后各界都是一片叫好，唯獨只有學(xué)術(shù)界發(fā)表的觀點比較理性，因為我基本同意這樣的說法，在金融體現(xiàn)不成熟特別是監(jiān)管體系不健全的國家，所謂金融創(chuàng)新都是聰明人，利用制度的不完善和信息不對稱和不聰明人的貪婪做的擊鼓傳花，很容易出問題。幸好這個政策對適用于ABS的PPP項目有四個前置條件，如果這些條件有一個不符合，就有可能出問題，如果四個都做好了那就沒有問題的，甚至可以倒逼各方更規(guī)范地做PPP，也更具有流動性。

時間到了，我就先講這些。謝謝大家！

鄭春賢：高手就是高手，大家都看在眼里，王教授對中國的PPP，可以說是動若觀火、明察秋毫，摟一眼就盡收心底。王教授對律師的發(fā)言做了重點點評，另外指出了律師參加PPP項目的作用，認為律師在PPP項目中的作用是貫穿始終的，無論是前期的項目合規(guī)、合同簽訂和風(fēng)險防范，還是后期的項目運營、履約和監(jiān)管都離不開律師的參與。王教授同時為我們律師參與PPP指明了方向，也就是我們律師一方面要參加PPP實踐，另一方面也要學(xué)習(xí)PPP的理論，我們律師應(yīng)該要以更熱烈的掌聲感謝王教授。