高雨萌，劉婷，王守清，馮珂.他山之石——PPP投資引導(dǎo)基金的國際經(jīng)驗(yàn).項(xiàng)目管理技術(shù), 2016, 158(8): 15-21

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他山之石——PPP投資引導(dǎo)基金的國際經(jīng)驗(yàn)

Learning from Others: international experiences of government backed PPPfund

高雨萌1,2，劉婷1, 2，王守清1,2，馮珂1, 2

(1.   清華大學(xué)建設(shè)管理系，北京100084；2.清華大學(xué)恒隆房地產(chǎn)研究中心，北京100084)

摘要：為支持PPP模式的應(yīng)用，多地政府相繼設(shè)立PPP投資引導(dǎo)基金。然而在此次熱潮中，隨著該類基金的實(shí)踐，一些障礙與問題漸漸浮現(xiàn)，這與政府設(shè)立基金的目的相悖。通過總結(jié)六個(gè)國際PPP投資引導(dǎo)基金的發(fā)起、申請、應(yīng)用、回收等各階段的做法，與國內(nèi)基金相對比，分析得出建議。

關(guān)鍵詞：PPP；政府引導(dǎo)基金；國際經(jīng)驗(yàn)

0.     引言

政府在推動國家、地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著重要作用。政策性投融資作為政府發(fā)揮職能的重要手段之一，在近年來已有多種形式得以實(shí)踐。然而，由于現(xiàn)有的財(cái)政體制的不完善、預(yù)算的軟約束和公共管理體制的不足，使得我國地方政府融資負(fù)債普遍存在，甚至規(guī)模巨大[1]。截至2013年7月，確定由財(cái)政資金償還的直接債務(wù)規(guī)模近11萬億元，擔(dān)保債務(wù)超過2.5萬億元，其他相關(guān)債務(wù)4.34萬億元。此外，截至2012年底，直接債務(wù)率高于100%的政府有3個(gè)為省級，99個(gè)為市級[2]。為了在保持使政府發(fā)揮對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐作用的同時(shí)尋求保證財(cái)政健康，緩解地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高資源配置效率，我國自2013年底大力推廣PPP（Public-PrivatePartnership，公私合作，我國又稱“政府和社會資本合作”）模式。在PPP模式下，政府以外包、特許經(jīng)營和私有化三種形式為主，以有限的財(cái)政資金撬動社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的投資、建設(shè)和運(yùn)營[3]。

在過去的近兩年內(nèi)，我國政府大力支持PPP投資引導(dǎo)基金的建設(shè)。國辦發(fā)〔2015〕42號文《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見》提出：“中央財(cái)政出資引導(dǎo)設(shè)立中國政府和社會資本合作融資支持基金，作為社會資本方參與項(xiàng)目，提高項(xiàng)目融資的可獲得性”。緊隨其后，國家發(fā)展改革委等六個(gè)相關(guān)部門聯(lián)合發(fā)布的第25號令《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》提出：“縣級以上人民政府有關(guān)部門可以探索與金融機(jī)構(gòu)設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營引導(dǎo)基金。”根據(jù)已有法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，本文將PPP投資引導(dǎo)基金的內(nèi)涵概括為：“各級人民政府及其所屬部門根據(jù)相關(guān)法律及規(guī)定，按照國家規(guī)定程序批準(zhǔn)，以財(cái)政出資或以財(cái)政為支持，獨(dú)自組建或與社會資本合作組建的，以基金的形式市場化運(yùn)作，用于支持PPP項(xiàng)目的資金?！痹谶@些政策的鼓勵(lì)下，政府與金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合出資成立的PPP政府性投資引導(dǎo)基金得以發(fā)展，促進(jìn)了財(cái)政資金的市場化管理，有助于提高公共資金使用的透明度和效率。

目前，我國的PPP政府性投資引導(dǎo)基金在實(shí)踐中處于探索階段，如何科學(xué)地設(shè)立基金的出資結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)，明確投資范圍和投資模式，從而有效地發(fā)揮投資引導(dǎo)作用，降低融資成本，創(chuàng)造市場化的融資環(huán)境，提高資源配置效率和PPP項(xiàng)目的效率，是當(dāng)前亟待解決的問題[4]。此前，國際上部分國家及地區(qū)（如歐洲、美國等）為了引導(dǎo)、促進(jìn)社會資本投資于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資，已在引導(dǎo)基金的設(shè)立和管理方面積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，這些基金的運(yùn)作機(jī)制值得我國借鑒。

1.     我國PPP引導(dǎo)基金的應(yīng)用現(xiàn)狀

在中央政府的政策鼓勵(lì)下，PPP引導(dǎo)基金蓬勃發(fā)展，表1中列舉了六個(gè)省級PPP投資引導(dǎo)基金的概況。

表1.我國部分已經(jīng)成立的省級PPP投資引導(dǎo)基金[5]

以上投資引導(dǎo)基金主要向地域內(nèi)政策偏向的項(xiàng)目提供融資支持，多采取“母基金＋子基金”的結(jié)構(gòu)，期限通常小于10年，主要以股權(quán)和債權(quán)兩種形式為項(xiàng)目出資，還可提供項(xiàng)目前期費(fèi)用補(bǔ)貼、示范項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)、融資擔(dān)保等扶助手段。關(guān)于退出機(jī)制，若以股權(quán)投資，到期由項(xiàng)目公司內(nèi)的社會投資人優(yōu)先回購基金股權(quán)，否則由政府方回購；若以債權(quán)參與，由借款主體項(xiàng)目公司按期歸還。此外，此類基金大多采取優(yōu)先和劣后結(jié)構(gòu)，由政府擔(dān)任劣后級?；鹜顿Y收益分為固定收益和浮動收益，固定收益歸于優(yōu)先級投資人，浮動收益在優(yōu)先與劣后投資人間以事先約定的比例分配。

2.     設(shè)立PPP投資引導(dǎo)基金的目的和存在的問題

PPP投資引導(dǎo)基金旨在發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿和引領(lǐng)作用，增強(qiáng)社會資本參與PPP項(xiàng)目的信心，為PPP項(xiàng)目的及時(shí)落地提供保障，對推動PPP模式的發(fā)展具有重要意義。

2.1 設(shè)立目的

2.1.1       體現(xiàn)政策對投資的導(dǎo)向

PPP投資引導(dǎo)基金對其投資范圍往往有限制，以此體現(xiàn)出政府對特定領(lǐng)域發(fā)展的導(dǎo)向作用。對PPP模式處于起步階段的地區(qū)，或?qū)τ谛屡d的PPP項(xiàng)目類型（如區(qū)域開發(fā)），社會資本對未來可能面對的風(fēng)險(xiǎn)缺乏了解，投資引導(dǎo)基金的參與可以體現(xiàn)政府對PPP模式或某一類項(xiàng)目發(fā)展的支持和信用保障，從而鼓勵(lì)社會資本參與其中，抓住新興的業(yè)務(wù)發(fā)展機(jī)會，扶助市場發(fā)展成熟。

2.1.2       增加PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可行性

投資引導(dǎo)基金的參與將增加PPP項(xiàng)目的信用，這有助于降低債務(wù)融資的成本，提高債務(wù)比例，從而降低整體的融資成本。此外，通過對引導(dǎo)基金投資模式的合理設(shè)計(jì)，可以使得PPP項(xiàng)目的現(xiàn)金流更符合養(yǎng)老金、保險(xiǎn)資金、主權(quán)財(cái)富基金等機(jī)構(gòu)投資者的投資需求，從而獲得與PPP項(xiàng)目更匹配的穩(wěn)定、長期、低成本的資金。

2.1.3       提高財(cái)政資金的使用效率

目前我國的投資引導(dǎo)基金的架構(gòu)主要有三種：第一，只設(shè)立PPP母基金，而不設(shè)子基金；第二，既設(shè)立PPP母基金，也設(shè)立PPP子基金，但子基金出資僅有一部分出自母基金；第三，既設(shè)立PPP母基金，也設(shè)立PPP子基金，子基金出資全部出自母基金[6]。不同的架構(gòu)影響財(cái)政資金撬動社會資本的比例。但總體而言，通過合理的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，投資引導(dǎo)基金放大了財(cái)政資金的效率與效用。

同時(shí)，相比于財(cái)政資金的直接支出，投資引導(dǎo)基金的投資更市場化、更靈活、更透明，相比于財(cái)政資金的預(yù)算制管理，基金所適用的收付實(shí)現(xiàn)制會計(jì)準(zhǔn)則和資產(chǎn)組合的管理方式更有助于監(jiān)控和分散資金的風(fēng)險(xiǎn)，從而提高財(cái)政資金的使用效率。

2.1.4       保證PPP項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展

區(qū)域性或產(chǎn)業(yè)性的PPP投資引導(dǎo)基金不依托于某個(gè)PPP項(xiàng)目存在，有助于積累項(xiàng)目融資的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，集成專業(yè)能力，促進(jìn)統(tǒng)一的考核評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系形成。PPP引導(dǎo)基金的專業(yè)能力的成熟進(jìn)而為其服務(wù)的特定領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展提供有力支撐。

2.2 存在問題

      省級PPP基金成立的熱潮中，一些問題也逐漸暴露出來，主要有以下幾點(diǎn)：

2.2.1       區(qū)域與行業(yè)分布不均

      國內(nèi)現(xiàn)有的PPP基金多為省級基金，且各省設(shè)立的基金規(guī)模不盡相同，甚至是相差甚遠(yuǎn)。而各省對PPP基金的投向行業(yè)各有側(cè)重。引導(dǎo)基金對行業(yè)發(fā)展的導(dǎo)向作用和對地區(qū)發(fā)展的扶持平衡作用可能因碎片化布局而達(dá)不到預(yù)期收效。

2.2.2       基金募集難度大

      引導(dǎo)基金的成立往往基于政府的行政命令，資金提供者以大型的金融機(jī)構(gòu)為主。與其他傳統(tǒng)基金不同，PPP基金受PPP項(xiàng)目本身風(fēng)險(xiǎn)大、收益不穩(wěn)定等因素影響，使很多資金提供者望而生畏。

2.2.3       資金實(shí)際利用效率未顯著提升

      一個(gè)項(xiàng)目從立項(xiàng)到實(shí)施間的時(shí)間不短，但一些省級PPP基金，如表1中河南省級PPP基金，就以項(xiàng)目通過審核作為開始認(rèn)繳資金的時(shí)點(diǎn)，到項(xiàng)目落地還需較長時(shí)間。在這段時(shí)期內(nèi)，基金并沒有實(shí)際到位。所以，基金流轉(zhuǎn)于實(shí)際項(xiàng)目的效率仍需要通過合理的設(shè)計(jì)進(jìn)一步提高。

2.2.4       功能單一

      從各省基金設(shè)立方案內(nèi)容來看，政府性投資引導(dǎo)基金目前的功能還局限于融資方面，對PPP項(xiàng)目的可持續(xù)性關(guān)注不足，沒有意識到為項(xiàng)目提供技術(shù)援助與資金支持有著同等重要的地位。

3.     PPP投資引導(dǎo)基金模式的國際經(jīng)驗(yàn)

目前我國的PPP投資引導(dǎo)基金的實(shí)踐中暴露的問題阻礙著設(shè)立PPP基金的目的的實(shí)現(xiàn)，因此，本節(jié)將列述國際實(shí)踐中較重要的政府投資引導(dǎo)基金，以期從中獲得啟發(fā)。我國已有的基金專注于如何調(diào)動社會資本，而國際實(shí)踐中，對基金如何識別項(xiàng)目、提供援助和收回投資等方面的設(shè)計(jì)已十分全面，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)有助于我國政府性投資引導(dǎo)基金的成熟發(fā)展。

3.1 國際PPP投資引導(dǎo)基金模式介紹

3.1.1       歐洲2020項(xiàng)目債券計(jì)劃[7]

作為PPP模式的先行地區(qū)，歐洲在PPP投資引導(dǎo)基金方面也有較多探索?！皻W洲2020項(xiàng)目債券計(jì)劃（EU 2020Project Bond Initiative，以下簡稱‘EU2020’）”在2012年由歐洲投資銀行

（European Investment Bank, EIB）和歐洲委員會（EuropeanCommission）聯(lián)合發(fā)起，由歐洲投資銀行管理，歐盟將從預(yù)算中撥出2.3億歐元，以帶動約45億歐元的私人投資。該計(jì)劃旨在幫助歐洲大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目發(fā)行債券，通過為債券提供擔(dān)保和次級貸款（subordinatedloan）等方式為項(xiàng)目債券增信，使得債券現(xiàn)金流與資本市場的需求相匹配，從而引導(dǎo)養(yǎng)老金、保險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)投資者的長期、低成本的資金通過購買債券流向基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。獲得EU2020擔(dān)保、授信的項(xiàng)目需繳納相應(yīng)的費(fèi)用。EU2020計(jì)劃總規(guī)模達(dá)500億歐元，主要投資于歐洲交通網(wǎng)計(jì)劃（Trans-EuropeanTransport Network，TEN-T[8]）及歐洲能源網(wǎng)計(jì)劃（Trans-EuropeanEnergy Networks，TEN-E）內(nèi)的項(xiàng)目和信息與通訊技術(shù)行業(yè)（informationand communication technology，ICT）的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。EU 2020運(yùn)作模式見圖1。

圖1.歐洲2020項(xiàng)目債券計(jì)劃運(yùn)作模式

3.1.2       歐洲交通網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目貸款擔(dān)保工具[9]

歐洲交通網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目貸款擔(dān)保工具（TheLoan Guarantee Instrument for Trans-European Transport Network Projects，LGTT）是由歐洲委員會和歐洲投資銀行各出資50%共同發(fā)起的又一只投資引導(dǎo)基金，主要投資于歐洲交通網(wǎng)計(jì)劃內(nèi)的大型交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。LGTT通過提供還款擔(dān)保為項(xiàng)目增信，以吸引商業(yè)銀行為PPP項(xiàng)目授信，準(zhǔn)備運(yùn)營期的備用貸款（stand-byfacility, SBF）。當(dāng)項(xiàng)目現(xiàn)金流不足以償還優(yōu)先貸款（seniorloan）時(shí)，可啟動備用貸款，備用貸款的償還次序次于優(yōu)先債務(wù)，并且每一期的償還額度根據(jù)現(xiàn)金流調(diào)整(ona cash sweep basis)。LGTT為備用貸款到期日的還款提供擔(dān)保，如果在到期日仍有未償還的備用貸款，貸方可要求LGTT償還剩余債務(wù)，同時(shí)LGTT成為項(xiàng)目的次級債債權(quán)人。LGTT運(yùn)作模式見圖2。

圖2.歐洲交通網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目貸款擔(dān)保工具運(yùn)作模式

3.1.3       美國交通設(shè)施融資創(chuàng)新法案[10]

美國是PPP模式的后發(fā)國家，PPP模式的應(yīng)用主要集中于交通、水處領(lǐng)域，但其對交通領(lǐng)域PPP引導(dǎo)基金已有近20年的探索：美國交通設(shè)施融資創(chuàng)新法案（TransportationInfrastructure Finance and Innovation Act，TIFIA）由美國交通部出資發(fā)起，為大型交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供低成本次級貸款（subordinatedloan）、貸款擔(dān)保和授信（備用貸款），以便為項(xiàng)目增信，增加其可融資性（項(xiàng)目債券、銀行貸款），降低融資成本。TIFIA支持的第一個(gè)項(xiàng)目于1999年完成融資，截至目前，TIFIA已為49個(gè)項(xiàng)目提供了共計(jì)203.2億美元的資金支持。

3.1.4       加拿大P3基金[11]

加拿大P3基金是由加拿大以皇家公司（CrownCorporation）形式成立的聯(lián)邦級PPP中心——PPPCanada設(shè)立的總額為12億美元的基金，為PPP項(xiàng)目提供最多占項(xiàng)目直接建設(shè)成本25%的資金支持。該基金主要投資于交通、水務(wù)、能源、安全、固體垃圾、文化、寬帶通信、海運(yùn)、航空和旅游等行業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的建設(shè)與修繕。加拿大P3基金提供的援助主要有三種：無償捐助（Non-repayablecontributions），需償還捐助（Repayablecontributions），和項(xiàng)目發(fā)展基金（Projectdevelopment funding）。無償捐助在建設(shè)期間或建設(shè)期一結(jié)束時(shí)供采購機(jī)構(gòu)申請，能夠幫助其負(fù)擔(dān)給特許經(jīng)營商的付費(fèi)，但不可以用于項(xiàng)目的運(yùn)營期。需償還捐助可以全部償還或部分償還，其申請條件更為嚴(yán)格，申請項(xiàng)目要能為采購機(jī)構(gòu)產(chǎn)生直接的收入（如：通行費(fèi)，土地費(fèi)用）。項(xiàng)目發(fā)展基金也是通過加拿大P3基金資格篩選的項(xiàng)目可以申請的，最多可用于覆蓋項(xiàng)目合格成本的50%。截至2015年，該基金已經(jīng)為加拿大20多個(gè)PPP項(xiàng)目提供13億美元的支持。

3.1.5       世界銀行全球基礎(chǔ)設(shè)施基金[12]

與以上投資引導(dǎo)基金主要通過資金支持吸引社會資本投資PPP項(xiàng)目不同，世行、亞行等多邊組織在提供資金支持的同時(shí)，還提供專業(yè)能力支持。世界銀行集團(tuán)聯(lián)合全球主要的資產(chǎn)管理公司、私募股權(quán)基金、養(yǎng)老基金、保險(xiǎn)基金和商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)成立了世界銀行全球基礎(chǔ)設(shè)施基金（GlobalInfrastructure Facility），以一億美元的種子資金于2015年四月開始實(shí)施。

作為國際多邊組織，世行集團(tuán)成立該基金的目的是幫助成員國通過推廣PPP模式，發(fā)展當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施。該基金的工作重點(diǎn)是為PPP項(xiàng)目提供全面的服務(wù)，包括項(xiàng)目前期的行業(yè)規(guī)劃、預(yù)可行性研究、法律政策研究、尋找長期合作的社會資本；項(xiàng)目準(zhǔn)備階段的技術(shù)與經(jīng)濟(jì)可行性研究、社會與環(huán)境影響評價(jià)、投資風(fēng)險(xiǎn)評估和PPP結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)；交易與實(shí)施階段的交易文件準(zhǔn)備、競爭性采購的應(yīng)用、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移設(shè)計(jì)、增信包裝設(shè)計(jì)；融資階段的政府與社會資本的協(xié)調(diào)、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移工具的設(shè)計(jì)等。此外，該基金正在設(shè)計(jì)靈活的資金支持機(jī)制（flexiblefinancing window），為項(xiàng)目增信，從而鼓勵(lì)融資創(chuàng)新，吸引更多的融資工具應(yīng)用于PPP項(xiàng)目中。

3.1.6       亞行亞太區(qū)項(xiàng)目準(zhǔn)備基金[13]

與世界銀行全球基礎(chǔ)設(shè)施基金相似，亞行亞太區(qū)項(xiàng)目準(zhǔn)備基金（AsiaPacific Project Preparation Facility）由亞洲開發(fā)銀行發(fā)起成立，主要由亞太地區(qū)的發(fā)達(dá)國家出資，支持亞太地區(qū)的發(fā)展中國家PPP項(xiàng)目的發(fā)展。

該基金以幫助發(fā)展中國家構(gòu)建一個(gè)良好的PPP發(fā)展環(huán)境為宗旨，運(yùn)用的手段豐富靈活，包括：

（1）扶助有利于上游產(chǎn)業(yè)變革的項(xiàng)目。該基金為服務(wù)國家構(gòu)建有利于項(xiàng)目發(fā)展的環(huán)境提供建議（例如：法律政策體系，擔(dān)保與激勵(lì)機(jī)制的使用），合適的PPP項(xiàng)目選擇標(biāo)準(zhǔn)，人員培訓(xùn)，以及提高市場和利益相關(guān)者的意識。

（2）全面的盡職調(diào)查。涵蓋技術(shù)、融資、經(jīng)濟(jì)、社會、法律、政策、安全、機(jī)構(gòu)、政府權(quán)力、交易結(jié)構(gòu)和管理事務(wù)等各個(gè)方面。

（3）編寫信息備忘錄，為項(xiàng)目尋找合適的投資者。包括組織路演，建立可查詢的項(xiàng)目信息庫用于投資者做盡職調(diào)查，準(zhǔn)備投標(biāo)文件與合同草案，組織投標(biāo)過程，協(xié)助項(xiàng)目的評估、授予和協(xié)商。

（4）利用有限追索債務(wù)市場、準(zhǔn)備充分的項(xiàng)目文件和健全的融資模型，來吸引優(yōu)質(zhì)投資者。發(fā)揮亞洲發(fā)展銀行對亞洲基礎(chǔ)設(shè)施市場的了解的價(jià)值，幫助潛在投資者和借款方把握到商業(yè)機(jī)遇。

3.2  國際PPP投資引導(dǎo)基金實(shí)施經(jīng)驗(yàn)

通過提供還款擔(dān)保、次級貸款、以及授信（備用貸款）等方式，提供或有資金支持，為PPP項(xiàng)目增信，使得其現(xiàn)金流更符合資本市場的需求，促進(jìn)其成功獲得商業(yè)銀行貸款、發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)?，吸引低成本、投資周期長的機(jī)構(gòu)投資者的資金投資于PPP項(xiàng)目。這一方式相比于直接投資于項(xiàng)目股權(quán)或債權(quán)，有助于更廣泛地撬動社會資本。

有明確的支持范圍，并與技術(shù)、咨詢等方面的合伙人合作，如世界銀行全球基礎(chǔ)設(shè)施基金的管理機(jī)構(gòu)中納入了多邊發(fā)展銀行、出口信貸機(jī)構(gòu)、機(jī)構(gòu)投資者、商業(yè)銀行等組成咨詢委員會，協(xié)助基金的管理，有助于行業(yè)經(jīng)驗(yàn)的積累，進(jìn)而對PPP項(xiàng)目進(jìn)行專業(yè)能力的輸出。

對資助的限額有明確規(guī)定，以控制基金自身的風(fēng)險(xiǎn)。例如，TIFIA資助通常占總投資比例低于33%，交通部要求高于33%，低于49%的申請人闡明申請?jiān)?；LGTT擔(dān)保的備用貸款一般不應(yīng)超過優(yōu)先債務(wù)的10%（在特殊情況下最高20%），擔(dān)保額的最高額度為每個(gè)項(xiàng)目兩億歐元；EU2020貸款占總的債權(quán)資金的百分比小于規(guī)定的上限，例如優(yōu)先債的20%。

4.     對我國設(shè)立PPP投資引導(dǎo)基金的政策建議

我國的PPP投資引導(dǎo)基金與國際投資引導(dǎo)基金在規(guī)模、期限等形式上沒有顯著區(qū)別，但在投資（支持）方式上存在本質(zhì)區(qū)別，對比整理見表2。

表2 中國政府性投資引導(dǎo)基金與國際案例特點(diǎn)對比

由此可見，國外PPP投資引導(dǎo)基金通過政府及開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)自身出資成立引導(dǎo)基金，委托管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場化管理，通過“擔(dān)?！薄按渭壻J”“備用貸款”等方式為項(xiàng)目增信，目的在于增加項(xiàng)目的可融資性，進(jìn)而引導(dǎo)社會資本投資于PPP項(xiàng)目；而我國的PPP投資引導(dǎo)基金以政府出資作為劣后級資金，并做出回購基金股權(quán)的“保底承諾”，以吸引社會資本參與成立投資引導(dǎo)基金，投資引導(dǎo)基金繼而以股權(quán)、債權(quán)等形式直接投資于PPP項(xiàng)目。

4.1 出資方構(gòu)成

而國內(nèi)PPP投資引導(dǎo)基金除政府、金融機(jī)構(gòu)之外，還有承包商等PPP項(xiàng)目直接參與人作為投資引導(dǎo)基金出資人，一方面可能有助于增強(qiáng)基金投資決策的專業(yè)性；但另一方面，其同時(shí)作為甲方與乙方，可能干涉項(xiàng)目的招標(biāo)，做出損害基金與公共利益的行為，不利于基金的治理。此外，國內(nèi)很多投資引導(dǎo)基金僅為單一項(xiàng)目成立，浪費(fèi)人力物力且專業(yè)能力弱。建議參照國際經(jīng)驗(yàn)，PPP投資引導(dǎo)基金由政府、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)及其他潛在標(biāo)的項(xiàng)目非利益相關(guān)人出資，同時(shí)確定基金規(guī)模的下限，減少管理資源重復(fù)配置。

4.2 扶助方式的多元化

國際上基金的扶助主要可分為兩大類：技術(shù)援助與金融支持。目前我國PPP投資引導(dǎo)基金職能稍顯單一，以股權(quán)與債權(quán)投入為主，輔以獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼、優(yōu)惠形式的資金供應(yīng)手段。然而，表面上看來，保證充足的資金是當(dāng)務(wù)之急，但長遠(yuǎn)來看，保證PPP項(xiàng)目全壽命周期內(nèi)的有效運(yùn)作才是關(guān)鍵。否則，項(xiàng)目的失敗終究會將今天的股權(quán)債權(quán)全部變?yōu)槊魈斓膫鶆?wù)。此外，雖然目前PPP項(xiàng)目數(shù)量多，可真正落地需要的時(shí)間漫長。等待各個(gè)項(xiàng)目準(zhǔn)備降低了基金的使用效率。因此，PPP基金增強(qiáng)資金投向設(shè)計(jì)能力甚至為項(xiàng)目發(fā)展提供綜合全面的財(cái)務(wù)、法律等專業(yè)服務(wù)也可能成為未來基金的發(fā)展趨勢。

4.3 使用期限與額度

在美國、歐盟等的投資引導(dǎo)基金中幾乎都明確說明基金的使用需要在特性的時(shí)期與期限內(nèi)，大多為建設(shè)結(jié)束后開始運(yùn)營的10年以內(nèi)，只有加拿大P3基金對于建設(shè)期的某些補(bǔ)貼不需償還。在江蘇等五省的PPP引導(dǎo)基金實(shí)施辦法中，作為股權(quán)或債權(quán)進(jìn)入項(xiàng)目的基金期限也至多10年。這兩類PPP基金的一個(gè)明顯區(qū)別是聲明基金使用的階段與否。對于PPP項(xiàng)目而言，建設(shè)期與運(yùn)營期對現(xiàn)金流的需求存在極大差異，一般在建設(shè)期的需求更大。然而，合理的PPP方案的設(shè)計(jì)應(yīng)做到使初始融資滿足建設(shè)需求，所以收入不穩(wěn)定的運(yùn)營階段才是國際案例中基金扶持的主要階段。

同時(shí)，為了保證控制基金承受的風(fēng)險(xiǎn)，合理的使用期限與明確的額度上限是基金運(yùn)行中必須明確的標(biāo)準(zhǔn)，平衡資金效用與資金風(fēng)險(xiǎn)是基金設(shè)計(jì)需考慮的原則之一。

4.4 退出機(jī)制

在整個(gè)融資結(jié)構(gòu)中扮演著優(yōu)先股的角色。而國外的PPP基金是參與融資，多為優(yōu)先于股權(quán)，而次于債務(wù)的次級債，通過為項(xiàng)目增信從而吸引社會資本投資于項(xiàng)目。而我國現(xiàn)有的PPP基金雖然以股權(quán)的形式投資于項(xiàng)目，但實(shí)際上會與政府達(dá)成到期回購的約定，名為股，實(shí)為債，且優(yōu)先于其他債。在募集資金時(shí)，“優(yōu)先＋劣后”的架構(gòu)及回購協(xié)議對社會資本可能有較大吸引力，單其對社會資本的吸引本質(zhì)在于“保底承諾”而非對PPP項(xiàng)目的增信。根據(jù)法律規(guī)定，政府對PPP項(xiàng)目的補(bǔ)貼需納入財(cái)政預(yù)算并經(jīng)同級人大批準(zhǔn)，而政府給PPP引導(dǎo)基金出具的“保底承諾”目前不在此約束范圍內(nèi)，因此應(yīng)警惕PPP引導(dǎo)基金成為地方政府規(guī)避預(yù)算約束的“暗渠”以及未來可能出現(xiàn)的法律風(fēng)險(xiǎn)。

5.     結(jié)語

政府性PPP投資引導(dǎo)基金對于國家PPP模式的發(fā)展起著重要的引導(dǎo)與扶持作用。在探索中，我國政府結(jié)合實(shí)際經(jīng)驗(yàn)不斷嘗試新的發(fā)揮政府作用的手段，借鑒國際實(shí)踐已有的做法可以為今后PPP基金的設(shè)立、扶助方式、使用期限和退出機(jī)制等關(guān)鍵要素提供參考，特別是注意規(guī)避PPP投資引導(dǎo)基金成為地方政府繞過預(yù)算約束向社會資本提供“保底承諾”的暗渠以及其中蘊(yùn)含的法律風(fēng)險(xiǎn)和政府信用風(fēng)險(xiǎn)，促使PPP投資引導(dǎo)基金真正成為PPP項(xiàng)目增信、引導(dǎo)社會資本投資的有效工具，從而支持PPP模式健康發(fā)展。

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